La nouvelle alarmante que la Russie est en construction de troupes le long de la frontière avec l’Ukraine peut sembler du déjà vu. Il y a eu des manchettes similaires au printemps dernier, et l’intensification des combats le long de la ligne de contact dans la région contestée du Donbass a périodiquement éclaté depuis la signature de l’accord de paix dit « Minsk II » en 2015.
Si les tactiques de la Russie semblent être une répétition du passé, il en va de même pour l’approche américaine face à la situation instable en Ukraine. La politique américaine a généralement été d’offrir des bâtons à Moscou et des carottes à Kiev. Les administrations successives ont tenté d’utiliser des instruments coercitifs – en grande partie des sanctions ou la menace de celles-ci – pour inciter la Russie à retirer ses forces des zones tenues par les rebelles dans le Donbass et à dissuader de nouvelles incursions. En parallèle, Washington soutient Kiev économiquement, politiquement et militairement. L’hypothèse est que les États-Unis peuvent contraindre la Russie à reculer en menaçant de conséquences tout en renforçant les défenses de l’Ukraine et en l’ancrant à l’Occident.
Cette approche était évidente la semaine dernière, lorsque le secrétaire d’État Antony Blinken a accueilli son homologue ukrainien pour signer une nouvelle Charte de partenariat stratégique entre les États-Unis et l’Ukraine, promettant un « engagement sans faille envers la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine » et mettant en garde la Russie contre une « grave erreur ».
Le président Vladimir Poutine peut croire que l’Ukraine est à un point d’inflexion et qu’il est temps de monter la mise.
Mais le renforcement militaire actuel de Moscou s’est accompagné d’une rhétorique beaucoup plus dure ces derniers mois, suggérant que cette fois est différente. Le président Vladimir Poutine peut croire que l’Ukraine est à un point d’inflexion et qu’il est temps de monter la mise. Le risque d’une guerre majeure semble suffisamment réel pour justifier une nouvelle approche américaine. La politique actuelle de menaces de punitions et de soutien à Kiev pourrait être moralement justifiée, mais il est très peu probable qu’elle modifie le calcul de Poutine. L’administration Biden devrait accepter la réalité insatisfaisante qu’elle ne sera probablement pas en mesure de contraindre Poutine à désamorcer la situation s’il est déterminé à agir. L’effet de levier de l’Amérique est limité.
Là où les États-Unis ont un effet de levier important, c’est avec l’Ukraine – et cet effet de levier est largement inexploité. Plutôt que de se concentrer uniquement sur la coercition de la Russie, l’administration Biden devrait également pousser Kiev à prendre des mesures pour mettre en œuvre ses obligations en vertu de l’accord de Minsk II, ce que l’Ukraine a montré peu de désir de faire depuis que l’accord a été négocié il y a six ans. Les mesures prises par l’Ukraine pour se conformer à l’accord, aussi imparfait soit-il, pourraient en fait inviter la Russie à désescalade et revigorer le processus de paix languissant.
Les menaces contre l’Ukraine implicites dans le renforcement des troupes russes sont moralement répréhensibles et contraires aux engagements internationaux de Moscou. Mais pour éviter une guerre, persuader Kiev de faire le premier pas pourrait être notre meilleur espoir.
Minsk II était une paix victorieuse, essentiellement imposée par la Russie à l’Ukraine au canon d’un fusil. Les forces ukrainiennes venaient d’être mise en déroute, et l’Allemagne et la France faisaient pression pour mettre fin à l’effusion de sang. Les dispositions de l’accord (PDF) a appelé Kiev à déléguer des pouvoirs politiques importants aux zones pro-russes tenues par les rebelles dans le Donbass, et même à négocier avec ces rebelles une « nouvelle constitution » codifiée leur statut spécial. En retour, les forces russes se retireraient et remettraient le contrôle de la frontière. Bien que les détails de l’accord concernent spécifiquement le Donbass, il y avait un large règlement politique implicite dans ses termes: l’Ukraine a obtenu la paix mais a dû accorder un levier d’influence garanti par la Constitution aux mandataires rebelles de la Russie, que Moscou pourrait utiliser pour empêcher Kiev de faire complètement défection vers l’Occident.
Mais l’affaire n’a jamais été réalisée sur le terrain. L’Ukraine a résisté aux demandes d’application des dispositions politiques de Minsk II. Par exemple, plutôt que d’adopter une nouvelle constitution codifiant de nouveaux pouvoirs pour les alliés de la Russie dans le Donbass, le parlement ukrainien a adopté un amendement constitutionnel consacrant l’objectif stratégique de l’adhésion à l’OTAN et à l’UE. La Russie a profité de la traînée de pieds de l’Ukraine pour justifier son refus persistant de remplir sa part du marché.
Pendant près de sept ans, le conflit qui couvait semblait avoir atteint un équilibre stable. Aucune des deux parties n’a obtenu ce qu’elle voulait, mais aucune des deux n’était prête à escalader pour forcer la question. Dans le même temps, l’Ukraine a considérablement approfondi son intégration avec l’Union européenne et l’OTAN. Bien qu’aucun des deux blocs ne soit prêt à offrir au pays une adhésion à part entière, les deux ont de facto ancré l’Ukraine dans leur orbite. Le président Volodymyr Zelensky, bien qu’il ait fait campagne pour mettre fin à la guerre, a adopté unCette position, appelant même à une révision de Minsk II et exigeant des promesses concrètes sur l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN.
Maintenant, les messages de Moscou suggèrent que le Kremlin n’est plus prêt à tolérer ce statu quo. Au cours des six derniers mois, Poutine et l’ancien président russe Dmitri Medvedev ont publié des articles extrêmement incendiaires sur l’Ukraine; le premier a remis en question les motifs d’un État ukrainien indépendant, tandis que le second a rejeté caustiquement les dirigeants ukrainiens comme « ignorants et peu fiables ».
Pour Moscou, le conflit du Donbass a toujours été un moyen d’atteindre une fin : avoir un levier d’influence sur l’Ukraine afin de limiter son intégration occidentale. Comme l’a dit un ancien haut responsable russe : « Obtenir le Donbass mais perdre l’Ukraine représenterait une défaite pour le Kremlin. » L’accumulation actuelle de forces suggère que Moscou croit maintenant que la défaite est à venir – à moins qu’elle ne s’aggrave. La Russie pourrait bien être prête à attaquer beaucoup plus profondément sur le territoire ukrainien et a la capacité militaire de le faire.
Les conséquences pourraient être catastrophiques. Les forces armées ukrainiennes stationnées dans l’est subiraient probablement de lourdes pertes, et la population civile souffrirait à la fois directement des combats et indirectement de l’implosion économique inévitable. La sécurité européenne serait considérablement compromise, les alliés de l’OTAN seront susceptibles d’exiger des déploiements supplémentaires des États-Unis et de les rassurer. Les perspectives déjà limitées de coopération des États-Unis avec la Russie sur toute question majeure à l’ordre du jour de Biden – de la cybercriminalité au changement climatique – s’estomperaient complètement.
Pour Moscou, le conflit du Donbass a toujours été un moyen d’atteindre une fin : avoir un levier d’influence sur l’Ukraine afin de limiter son intégration occidentale.
Il n’est peut-être pas trop tard pour que l’administration Biden saisisse l’initiative diplomatique et négocie des arrangements pour éviter une guerre. Mais pour ce faire, il devrait repenser la formule de base de la carotte et du bâton qui a caractérisé l’approche de l’Amérique jusqu’à présent. La réalité est que l’Ukraine dépend du soutien politique, diplomatique, économique et militaire de l’Occident, et en particulier des États-Unis. À des moments clés, Washington a exercé ce levier – comme la pression du vice-président Biden en 2016 pour faire renvoyer le procureur en chef véreux de l’Ukraine, un épisode rendu célèbre lors de la première destitution du président Donald Trump.
Mais les États-Unis n’ont pas encore utilisé leur influence pour faire avancer le conflit du Donbass. Il pourrait, par exemple, demander à Kiev d’adopter l’amnistie générale réclamée par Minsk ou de faire avancer les amendements constitutionnels au parlement, où ils sont bloqués depuis 2018. Washington a été naturellement réticent à le faire dans le passé; Minsk représente les conditions de la Russie, imposées par l’agression armée. Pousser la victime – un bon ami des États-Unis – à suivre les ordres de l’agresseur est contraire aux principes américains.
Cependant, si l’Ukraine prenait des mesures visibles sur Minsk qu’elle a jusqu’à présent refusé de prendre, cela imposerait à Moscou la raison de désamorcer la situation, de retirer ses forces de la frontière et de revenir à la table des négociations. Pour Poutine, l’usage de la force n’est pas une fin en soi ; s’il peut obtenir une partie de ce qu’il veut sans guerre, il le prendra probablement. Si la Russie ne se retire pas après les concessions de l’Ukraine, il y aurait au moins un consensus occidental plus fort en faveur de Kiev contre Moscou – et les concessions elles-mêmes pourraient être annulées.
Cela ne résoudrait pas complètement le conflit plus large, mais cela pourrait désamorcer la crise actuelle et éviter une catastrophe potentielle. Cela pourrait également redynamiser le processus de règlement du conflit, en particulier si les États-Unis s’impliquaient plus directement aux côtés de la France et de l’Allemagne.
Si contraindre la Russie à reculer était faisable, de tels compromis peu recommandables ne seraient pas nécessaires. Mais ce n’est pas le cas, et ils le sont. La Russie a démontré qu’elle était prête à aller jusqu’au bout en Ukraine, bien plus loin que les États-Unis ou l’UE. Sans une volonté de pousser les Ukrainiens à jouer au ballon sur Minsk, la politique actuelle de menace de conséquences pour Moscou et de renforcement du soutien à Kiev pourrait être insuffisante pour arrêter une guerre. Biden devra peut-être aussi pousser l’Ukraine à prendre des mesures douloureuses vers un compromis afin de la sauver de la calamité.
Samuel Charap est politologue principal à la RAND Corporation, une organisation à but non lucratif et non partisane.
Ce commentaire a été publié à l’origine le Politico le 19 novembre 2021. Les commentaires donnent aux chercheurs de RAND une plate-forme pour transmettre des idées basées sur leur expertise professionnelle et souvent sur leurs recherches et analyses évaluées par des pairs.