Quelle devrait être la future politique américaine envers la Russie en temps de paix ? Évaluer les compromis d’une approche moins intransigeante – Actualités et Infos

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L’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 a rendu peu plausibles une relation plus constructive entre les États-Unis et la Russie dans un avenir prévisible. Cependant, une fois que les combats auront finalement cessé, les États-Unis continueront de faire face à des incitations structurelles à long terme pour améliorer la stabilité et la prévisibilité de leurs relations avec Moscou.

L’histoire a montré que les relations entre rivaux, même acharnés, peuvent changer avec le temps. Les changements futurs dans le système international, les priorités politiques concurrentes ou les changements dans le comportement russe peuvent inciter Washington à envisager une approche moins dure des relations avec Moscou, comme il l’a tenté dans le passé. Une telle politique future viserait à promouvoir les intérêts américains en répondant de manière proactive à certains intérêts et préoccupations russes. Les chercheurs de RAND ont exploré les compromis auxquels les États sont confrontés lorsqu’ils adoptent une approche moins intransigeante, examinant les avantages et les coûts dans quatre études de cas historiques et évaluant ce qui peut être appris pour éclairer la future politique américaine en temps de paix envers la Russie.

Qu’est-ce qu’une approche moins intransigeante?

Lorsque deux États sont rivaux ou ont des différences significatives, ils peuvent choisir soit un Hardline ou un moins dur à l’égard de chaque conflit d’intérêts. Un État adopte un Approche intransigeante lorsqu’il tente d’atteindre ses objectifs en manœuvrant ou en contraignant un rival et ne cherche pas une résolution qui tienne compte des intérêts du rival. En revanche, un État adopte un Approche moins intransigeante lorsqu’il cherche à promouvoir ses propres intérêts en abordant de manière proactive ce qu’il perçoit comme les intérêts ou les préoccupations du rival. Nous nous concentrons sur des approches moins radicales en temps de paix plutôt que sur des concessions faites en cas de crise pour éviter la guerre ou pendant une guerre en cours pour mettre fin aux combats.

La caractéristique déterminante d’une approche moins intransigeante est la suivante : la volonté d’un État de répondre aux préoccupations de l’autre partie comme moyen d’atteindre ses propres objectifs. Cependant, les approches moins radicales peuvent varier en ampleur et en profondeur, allant de petits compromis sur des questions périphériques à des concessions plus importantes sur des conflits d’intérêts plus fondamentaux. En outre, un État peut adopter une politique plus conciliante dans un domaine, même s’il maintient des politiques intransigeantes dans d’autres. En outre, une approche moins intransigeante peut toujours impliquer une position ferme pendant les négociations.

La case grise illustre les différences entre les approches radicales et moins radicales et fournit des exemples de chacune.

Approche intransigeante

L’État tente d’atteindre ses objectifs en temps de paix par une approche compétitive qui cherche à déjouer ou à contraindre un rival et ne cherche pas une résolution qui tienne compte des intérêts du rival.

Exemples

Augmenter les niveaux de force militaire pour contraindre ou intimider un rival
Utiliser la force contre un rival ou ses mandataires
Rechercher des avantages dans un conflit sans tenir compte des intérêts du rival

Approche moins rigide

L’État cherche à promouvoir ses intérêts en temps de paix par une approche coopérative ou accommodante qui aborde de manière proactive ce qu’il perçoit comme les intérêts ou les préoccupations du rival

Exemples

Négocier avec le rival pour résoudre ou gérer un conflit d’intérêts
Faire des concessions unilatérales au rival
Encourager les alliés à s’engager dans des négociations ou à prendre des mesures unilatérales qui répondent aux intérêts ou aux préoccupations de l’adversaire
Réduire les forces militaires près de la patrie de l’adversaire ou dans d’autres zones où les deux pays ont un conflit d’intérêts
Accepter tacitement ou explicitement l’agression de l’autre partie dans une zone où les deux pays ont un intérêt

Avantages et coûts potentiels des approches moins radicales

Avantages potentiels

Recevoir des concessions et des paiements annexes de l’État rival
Réduire les coûts associés aux approches radicales
Réduire le risque que la concurrence en temps de paix dégénère en guerre
Réduire la perception de la menace ou de l’insécurité d’un État rival

Coûts et risques potentiels

Faire des concessions ou des incitations à un État rival
Convaincre l’État rival que les États-Unis sont faibles ou irrésolus, encourageant ainsi l’adversaire à être plus exigeant ou agressif

Les chercheurs et les décideurs ont fait de nombreuses déclarations sur les avantages et les coûts potentiels des approches coopératives, comme le montre le tableau.

Un avantage potentiel concerne les concessions et les paiements annexes du rival, qui peuvent êtreau cours des négociations pour parvenir à un accord. La résolution d’un ou de plusieurs conflits peut également réduire le risque que la concurrence en temps de paix dégénère en guerre. Ainsi, une approche moins dure peut réduire les coûts associés aux approches radicales, telles que les dépenses de défense, le maintien d’une présence militaire avancée ou le maintien de la préparation à la guerre. Une approche moins dure pourrait réduire la perception de la menace ou de l’insécurité de l’État rival, ce qui rendrait l’État moins susceptible d’entreprendre des actions agressives ou militaires et pourrait encourager l’État à prendre des risques liés à la coopération sur d’autres questions.

Le coût le plus direct d’une approche moins dure concerne les concessions ou les incitations qu’un État offre à son rival, qui peuvent résulter soit de concessions unilatérales, soit dans le cadre d’une négociation. Une autre préoccupation commune est que des approches moins radicales convaincront l’adversaire que les États-Unis sont faible volonté ou velléitaire, ce qui signifie qu’elle n’est pas disposée à supporter des coûts importants pour défendre ses intérêts. Ceci, à son tour, pourrait entraîner l’enhardissement de l’État rival – plus exigeant dans les négociations, ou plus susceptible de lancer une action militaire – dans l’espoir qu’il ne rencontrera pas de résistance.

Circonstances entourant l’utilisation d’approches moins radicales

Les avantages et les coûts des approches moins radicales peuvent être affectés par les circonstances dans lesquelles ces actions se produisent.

Les chercheurs ont suggéré qu’il existe de multiples raisons pour lesquelles les avantages ne sont pas toujours réalisés dans la pratique ou peuvent être plus petits qu’un État adoptant une approche moins dure pourrait espérer. Premièrement, l’insécurité et la méfiance peuvent faire craindre à un État que des concessions puissent ajouter au pouvoir du rival ou diminuer le sien, ou amener un État à croire que le rival peut faire défection sur un accord. Deuxièmement, la combinaison des politiques d’un État – y compris la concurrence continue dans un domaine – peut affirmer la conviction du rival qu’il n’y a pas de changement positif dans le comportement de l’État malgré certaines approches moins radicales. Troisièmement, les États peuvent être incités à déformer la force de leur détermination sur une question donnée, afin qu’ils puissent faire pression pour un marché plus aligné sur leurs propres préférences; De telles incitations peuvent rendre les États suspicieux quant aux revendications de leurs rivaux. Enfin, lorsque les dirigeants d’une nation adoptent une stratégie, il reste le risque que des fonctionnaires de niveau inférieur au sein de la bureaucratie adoptent des politiques qui vont involontairement ou intentionnellement à l’encontre de cette stratégie ou même tentent de saboter une nouvelle stratégie.

Tout comme les avantages potentiels de la conciliation peuvent dépendre des circonstances, les coûts peuvent en être de même. La répartition du pouvoir pourrait influer sur la question de savoir si un rival est encouragé par une approche moins intransigeante. Un État relativement faible peut être moins susceptible d’être encouragé par une politique de conciliation par crainte que, si l’État le plus faible entreprend une agression, il pourrait se retrouver dans un conflit dans lequel l’État le plus fort apporte tous ses avantages matériels contre lui. Enfin, certains chercheurs ont fait valoir que les ambitions d’un État plus faible – qu’il soit satisfait du statu quo ou qu’il soit révisionniste et cherche à le changer – peuvent affecter le fait qu’un État soit encouragé par des gestes conciliants.

Sélection d’études de cas

Ci-dessous, nous présentons quatre études de cas historiques impliquant de larges similitudes stratégiques avec les relations américano-russes avant la guerre de 2022 en Ukraine. Pour sélectionner les cas, nous avons utilisé la littérature existante sur les relations internationales pour identifier les circonstances (par exemple, le niveau d’insécurité préexistant) qui peuvent affecter la façon dont les États répondent aux approches moins radicales. Nous avons ensuite recherché des cas qui correspondaient le plus possible aux circonstances de la relation américano-russe à la mi-2021. Idéalement, nous aurions sélectionné des cas qui partagent des similitudes avec ce que la relation américano-russe pourrait évoluer après cette guerre. Malheureusement, beaucoup d’incertitudes subsistent quant à la guerre et à ses impacts.

Nous avons sélectionné des cas dans lesquels il existe une répartition asymétrique du pouvoir, une séparation géographique et une méfiance prononcée entre les parties et dans lesquels un État globalement plus fort a adopté des politiques plus conciliantes envers un rival plus faible. Nous avons également préféré les cas dans lesquels l’État le plus faible cherche plus de territoire ou une plus grande influence dans les affaires intérieures de ses voisins, les deux États ont des armes nucléaires et l’État le plus fort a des alliés ayant un intérêt dans la rivalité. Bien que tous les cas sélectionnés concernent soit la Russie, soit l’Union soviétique, ce choix était fondé sur les questions décrites ci-dessus plutôt que sur les pays concernés.

Dans chaque cas, nous avons évalué comment ces politiques affectaient les perceptions et le comportement de l’État le plus faible et, en fin de compte, le cours de la relation entre les deux pays. Nous avons également examiné comment les éléments intransigeants de la L’approche de l’État le plus fort interagissait avec les éléments moins radicaux et les atténuait dans leurs effets.

Bien que la trajectoire ultime du conflit en Ukraine ne soit pas connue au moment de la rédaction de cet article, de nombreux aspects de la relation américano-russe d’avant-guerre (par exemple, la géographie, les alliances) semblent susceptibles de se maintenir. Plus les relations américano-russes d’après-guerre s’écartent des conditions que nous avons utilisées pour sélectionner les études de cas à la mi-2021, plus le risque est grand pour la pertinence continue de nos conclusions.

Étude de cas 1 : Négociations anglo-russes sur l’Asie centrale (1899-1914)

Frontières approximatives en Asie du Sud et en Asie centrale à partir de 1914

Éléments clés de l’approche moins intransigeante

Après des années de négociations, en août 1907, la Grande-Bretagne et la Russie ont conclu un accord – la Convention anglo-russe de 1907 – qui a officialisé leurs sphères d’influence en Asie centrale. Les dirigeants des deux pays espéraient que l’accord réduirait le risque de conflit dans la région – où Londres et Saint-Pétersbourg s’étaient disputé le territoire et l’influence pendant la majeure partie du 19e siècle – et libérerait des ressources pour d’autres priorités nationales. Trois pays étaient au centre de la compétition anglo-russe : la Perse, l’Afghanistan et le Tibet.

La Grande-Bretagne était motivée à rechercher cet arrangement afin de freiner les dépenses de défense de l’Empire britannique et de simplifier le paysage stratégique (en particulier après sa perte amère dans la guerre des Boers) en supprimant les desseins russes sur l’Inde. Les dirigeants britanniques pensaient également que la Russie pourrait être réceptive à un tel accord après la défaite humiliante de Saint-Pétersbourg dans la guerre russo-japonaise de 1904. La Russie croyait que l’accommodement aiderait à faire face à l’immense instabilité interne qui sévissait dans le pays depuis la révolution russe de 1905. L’accord a également été considéré comme une condition préalable nécessaire à l’obtention de prêts internationaux, qui étaient vitaux pour le redressement intérieur russe.

Avantages et coûts

D’une importance significative pour les deux nations, la Russie et la Grande-Bretagne n’ont pas mené une guerre pour l’Asie centrale comme de nombreux observateurs l’avaient prédit du milieu à la fin du 19ème siècle. L’accord a également atténué les perceptions de menace de la Grande-Bretagne d’une avancée russe urgente et directe sur l’Inde, bien que la Grande-Bretagne n’ait pas réduit par la suite ses dépenses pour la défense de l’Inde où ses forces avaient été précédemment surétendues. Pour sa part, la Russie a pu obtenir des prêts internationaux et a obtenu le soutien de la Grande-Bretagne pour la révision de la Convention des détroits, qui refusait à la Russie l’accès au détroit turc. L’amélioration des relations avec la Grande-Bretagne a également indirectement aidé la Russie (et la Grande-Bretagne) à atteindre une plus grande sécurité vis-à-vis de l’Allemagne et a rendu une alliance combinée avec la France plus facile à réaliser dans les années qui ont suivi.

Aucune des deux parties n’a engagé de coûts importants à la suite de l’accord. Du point de vue britannique, la Russie n’est pas devenue plus exigeante ou agressive en Asie centrale, et il n’y avait aucune preuve que la poursuite par la Grande-Bretagne d’une approche moins dure ait amené la Russie (ou d’autres États) à considérer la Grande-Bretagne comme faible. Dans les années qui suivirent la Convention, la Russie continua à adopter un comportement concurrentiel en Asie centrale, mais l’opportunisme de Saint-Pétersbourg était tout au plus une continuation de la stratégie russe dans la région avant 1907 plutôt qu’une expansion de ses objectifs. Du point de vue russe, les coûts de la Convention résidaient principalement dans les avantages auxquels la Russie aurait pu renoncer, en particulier en Perse.

Résultats à long terme

En fin de compte, l’accord a eu un effet limité sur l’amélioration des relations globales entre la Russie et la Grande-Bretagne, car il n’a laissé certaines tensions en Asie centrale que partiellement résolues. En particulier, la Russie est devenue de plus en plus frustrée par l’interdiction de la Convention de régulariser les relations avec l’Afghanistan et s’est sentie limitée par les restrictions de l’accord en Perse, en particulier après que la révolution et l’instabilité dans ce pays ont créé un vide de pouvoir. La Grande-Bretagne craignait que la Russie n’absorbe simplement la Perse en réponse aux troubles, et la découverte de pétrole en Perse dans la sphère sud de la Grande-Bretagne augmenta le désir de Londres pour une partition du pays. En outre, après la conclusion de l’accord, les mandataires locaux en Asie centrale ont souvent poursuivi des politiques qui remettaient en question l’accord.

Étude de cas 2 : Négociations américano-soviétiques sur l’ordre de l’après-Seconde Guerre mondiale (1945-1946)

Une photo en noir et blanc de la conférence de Potsdam avec Joseph Staline, Harry Truman, Winston Churchill. Keystone Press/Alamy Stock Photo

La Conférence de Potsdam, de gauche à droite : Joseph Staline, Harry Truman, Winston Churchill.

Photo par Keystone Press/Alamy Stock Photo

Me? Composantes de l’approche moins intransigeante

Après la défaite de l’Allemagne nazie, les dirigeants américains, soviétiques et alliés ont tous reconnu qu’un règlement d’après-guerre était nécessaire pour tracer la voie de la reconstruction, redessiner les frontières politiques et créer un système international à la fois stable et durable. Le président Harry Truman voulait l’aide soviétique pour vaincre le Japon et construire une paix internationale durable; Le premier ministre soviétique Josef Staline voulait la reconnaissance internationale d’une sphère d’influence soviétique en Europe de l’Est et une aide à la reconstruction d’après-guerre. Tous deux voulaient empêcher la réémergence d’une Allemagne ou d’un Japon puissant qui pourrait, selon eux, provoquer une troisième guerre mondiale. Les États-Unis cherchaient un accord négocié avec les Soviétiques qui abordait des questions clés pour les deux parties, estimant que le besoin soviétique d’assistance économique donnait aux États-Unis un levier et que les Soviétiques pourraient être incités à se comporter de manière plus coopérative en répondant à certaines de leurs demandes.

Avantages et coûts

Cette approche moins dure reposait sur des négociations sur les frontières et la gouvernance d’après-guerre en Europe centrale et orientale, dont la résolution aurait pu conférer de facto aux Alliés la reconnaissance de la sphère d’influence soviétique en Europe de l’Est. La volonté des États-Unis de négocier sur la composition d’un gouvernement polonais et d’autres questions frontalières a permis aux deux parties de parvenir à un accord sur un certain nombre de questions clés. L’exemple le plus clair est la volonté du secrétaire d’État James Byrnes d’échanger la reconnaissance américaine de la frontière polonaise tracée par les Soviétiques en échange d’une politique de réparations modifiée préférée par les États-Unis.

Cependant, les deux parties en sont venues à croire que les coûts de l’hébergement étaient trop élevés. À l’automne 1945, les États-Unis ont commencé à adopter une position plus dure dans des domaines considérés comme vitaux pour les intérêts américains, tels que le détroit turc, et à s’assurer que les Soviétiques acceptaient la primauté américaine au Japon (y compris l’exclusion soviétique de l’administration du Japon d’après-guerre). Au début de 1946, les actions soviétiques en Turquie et en Iran ont conduit les responsables américains à conclure que l’Union soviétique était une puissance expansionniste dont les activités allaient à l’encontre des intérêts fondamentaux des États-Unis.

Staline, quant à lui, considérait les actions américaines comme faisant partie d’un modèle de comportement qui menaçait la sécurité soviétique et indiquait que les tentatives américaines de satisfaire les intérêts soviétiques n’étaient pas authentiques. Les actions américaines – y compris le largage d’armes atomiques sur le Japon, l’exclusion des Soviétiques de l’administration japonaise d’après-guerre et le refus initial de reconnaître les gouvernements amis des Soviétiques dans les Balkans – ont persuadé l’Union soviétique que les États-Unis ne fourniraient pas les garanties en Europe de l’Est que les Soviétiques souhaitaient.

Résultats à long terme

L’impact à long terme des efforts limités des États-Unis pour satisfaire les intérêts soviétiques a affecté la structure globale de la future guerre froide. Le manque d’accommodement dans l’administration d’après-guerre du Japon a permis aux États-Unis de conserver leur position prééminente là-bas sans implication soviétique dans le développement politique du Japon d’après-guerre. En Europe, pendant ce temps, la politique américaine a abouti à la confirmation de facto de la sphère d’influence soviétique à l’Est.

Au fur et à mesure que les tensions s’aggravaient, l’Europe est devenue le point focal de la confrontation croissante entre superpuissances. Cette division deviendra par la suite à la fois la base de l’ordre d’après-guerre et un point chaud pour plusieurs des crises les plus graves de la guerre froide.

Étude de cas 3 : Détente américano-soviétique (1969-1975)

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Éléments clés de l’approche moins intransigeante

La période entre 1969 et 1975 a vu un apaisement mutuel des tensions et une stabilisation du contexte de superpuissance entre les États-Unis et l’Union soviétique. La détente était fondée sur la conviction que les États-Unis pouvaient gérer la puissance soviétique par le biais d’accords de contrôle des armements et d’un commerce Est-Ouest élargi qui stabiliseraient la relation, lieraient l’Union soviétique au statu quo, réduiraient les coûts de la concurrence et réduiraient le risque de guerre.

Les priorités immédiates de la politique de défense des États-Unis étaient de dissuader une attaque nucléaire contre les États-Unis ou leurs alliés, de contrer et de contenir l’influence soviétique jusqu’à ce que le système s’effondre sur lui-même, et de maintenir un système international stable propice à la propagation des systèmes capitalistes démocratiques libéraux. Du côté soviétique, les priorités de la politique étrangère de Leonid Brejnev étaient d’empêcher la guerre tout en établissant des conditions favorables à la propagation du communisme et en sauvegardant les frontières européennes post-1945 qui, selon lui et d’autres responsables soviétiques, fournissaient un tampon nécessaire contre les forces occidentales hostiles. La nécessité de réduire les coûts et les risques sont devenus plus urgents à mesure que les relations soviétiques avec la Chine se détérioraient dans les années 1960. Les Soviétiques ont cherché à atteindre leurs objectifs en équilibrant deux approches concurrentes. Le maintien d’une parité stratégique générale dans les forces nucléaires était nécessaire pour dissuader une attaque surprise et permettre aux négociateurs soviétiques de s’engager avec les États-Unis sur un pied d’égalité. Dans le même temps, pour minimiser le risque d’affrontement involontaire ou d’escalade, il fallait réduire les tensions et améliorer les communications avec les États-Unis et l’Europe occidentale.

Avantages et coûts

La détente a eu un effet stabilisateur général, quoique temporaire, en encourageant la désescalade et les mesures de confiance lors de crises internationales répétées. Les États-Unis ont été en mesure d’obtenir un ensemble d’objectifs discrets vis-à-vis de l’Union soviétique, y compris des restrictions sur certains types d’armements obtenus grâce aux pourparlers sur la limitation des armements stratégiques (SALT) et de nouveaux cadres de coopération économique, commerciale et scientifique. Les initiatives menées par l’Europe, telles que l’accord quadripartite, ont réglé la question de l’accès occidental à Berlin, tandis que l’Acte final d’Helsinki a fourni un cadre pour le règlement pacifique des différends ainsi que des mesures de confiance militaires destinées à éviter les malentendus et les perceptions erronées qui pourraient déclencher une crise. Notre examen de la littérature n’a pas trouvé de preuves convaincantes que les offres d’accommodement des États-Unis aient encouragé l’Union soviétique à accroître ses demandes ou à réduire son évaluation de la détermination des États-Unis en deçà des attentes existantes.

Résultats à long terme

Les accommodements américains n’ont pas modifié (et n’ont pas été conçus pour) modifier la dynamique concurrentielle fondamentale entre les deux États. La contradiction non résolue entre le désir pragmatique soviétique d’apaiser les tensions avec les États-Unis et son engagement idéologique envers les mouvements révolutionnaires mondiaux s’est finalement avérée une contrainte. Bien que les États-Unis et l’Union soviétique aient créé un précédent pour la maîtrise des armes nucléaires, la course aux armements nucléaires s’est poursuivie tout au long de cette période.

Les offres américaines d’étendre le commerce, de négocier des limitations d’armements et de mettre en œuvre d’autres pratiques de coopération n’ont pas persuadé l’Union soviétique de suspendre ses activités concurrentielles, y compris les nouveaux programmes de défense et l’interventionnisme dans le tiers monde. En l’absence d’un règlement plus large, les efforts des États-Unis pour poursuivre des politiques moins radicales ont catalysé une réaction politique intérieure qui s’est renforcée au fil du temps et a finalement restreint la volonté et la capacité de la Maison-Blanche à tenir ses promesses ou à offrir de nouvelles concessions.

Néanmoins, les tentatives américaines d’accommodement ont semé les graines de la transformation de la guerre froide à la fin des années 1980. Dans une mesure non reconnue par l’un ou l’autre pays à l’époque, les dispositions de la loi d’Helsinki relatives au commerce, aux échanges culturels et aux droits de l’homme encourageraient une nouvelle génération de militants transnationaux qui défieraient avec succès le système communiste en Europe de l’Est. En outre, les négociations sur le contrôle des armements de l’époque ont établi à la fois un cadre et une preuve de concept pour l’accord ultérieur sur les forces nucléaires intermédiaires, qui imposerait des réductions plus importantes une décennie plus tard.

Étude de cas 4 : Réinitialisation États-Unis-Russie (2009-2013)

Barack Obama et le président russe Dmitri Medvedev signent un accord préliminaire pour réduire les arsenaux nucléaires. Photo par Jim Young / Alamy Stock Photo

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Éléments clés de l’approche moins intransigeante

La politique américaine à l’égard de la Russie a subi une « réinitialisation » lorsque le président Barack Obama a pris ses fonctions en janvier 2009. L’administration Obama est entrée en fonction convaincue que la relation hostile existante avec la Russie était contre-productive pour les intérêts américains. Trois principes fondamentaux étaient au cœur de la réinitialisation : (1) l’accent mis sur l’engagement avec Moscou, (2) le rejet des liens dans la politique américaine (c’est-à-dire une décision délibérée de ne pas lier la coopération sur une question au comportement russe sur une question sans rapport), et (3) moins d’accent sur la concurrence géopolitique avec la Russie.

La réinitialisation a été circonscrite dès le départ. L’administration Obama a cherché à faire des progrès sur la non-prolifération, le contrôle des armements et l’Afghanistan – des questions dans lesquelles la Russie a joué un rôle clé – et voulait créer un large consensus international et engendrer une action multilatérale sur des priorités telles que la réduction des ambitions nucléaires de l’Iran. Elle a donc poursuivi sa coopération sur ces questions et d’autres tout en évitant les compromis sur les différends bilatéraux fondamentaux, tels que l’ordre régional à la périphérie de la Russie et la stabilité stratégique.

Avantages et coûts

Bien que circonscrite, la réinitialisation a néanmoins produit des résultats importants. Les États-Unis et la Russie ont conclu un large éventail d’accords et d’arrangements, allant de la coopération à la maîtrise dans les ambitions nucléaires de l’Iran au nouvel accord sur les armes START de 2011, qui a réduit d’un tiers les ogives nucléaires stratégiques déployées et modernisé le régime bilatéral d’inspection, de notification et d’échange de données. L’administration Obama a également utilisé la réinitialisation pour créer un cadre institutionnalisé pour les relations bilatérales, la Commission présidentielle bilatérale. L’impact de la réinitialisation sur le comportement russe a été significatif, conduisant à une position plus coopérative, bien que ce changement ait été relativement de courte durée.

Il n’y a aucune preuve que la réinitialisation ait encouragé la Russie à être plus agressive. Les cas d’agression russe qui ont suivi la détérioration des relations, y compris l’annexion de la Crimée en 2014 et l’invasion de l’est de l’Ukraine, semblaient avoir leurs racines au moins en partie dans les limites de la réinitialisation – du point de vue de la Russie – plutôt que dans une perception de la faiblesse américaine déclenchée par l’approche moins dure.

Résultats à long terme

L’impact positif de la réinitialisation sur les relations américano-russes s’est estompé à mesure que le rythme des accords et des réalisations diminuait à la fin de 2012. La nature limitée de l’accommodement est un facteur important qui explique la période relativement courte d’amélioration des relations. Une fois que les fruits relativement faciles à portée de main des accords sur le chevauchement d’intérêts ont été récoltés, il ne reste plus que les différends plus profonds. Le retour de Poutine à la présidence en 2012 a également eu un impact négatif indépendant sur la relation.

La réinitialisation n’était pas une tentative de transformer les relations américano-russes. Néanmoins, certains accords ont survécu à la fin de la réinitialisation et à la détérioration des relations en 2014.

Effets potentiels des futures approches moins radicales sur la promotion des intérêts américains

Ensemble, les études de cas mettent en évidence plusieurs conclusions sur la façon dont des approches moins radicales pourraient, ou non, faire avancer les intérêts de l’État le plus fort qui les poursuit. Les chercheurs ont également identifié plusieurs résultats ayant des implications claires sur la façon dont la Russie est susceptible de répondre à une future approche moins dure des États-Unis.

Il est peu probable que des approches moins radicales qui ne répondent pas aux préoccupations fondamentales de la Russie stabilisent les relations américano-russes à moyen et long terme

Dans toutes les études de cas, les États les plus forts ont maintenu des politiques intransigeantes sur certaines questions (par exemple, le développement et la mise en service de nouveaux systèmes nucléaires et l’accumulation d’armes conventionnelles en Europe dans l’étude de cas Détente américano-soviétique) même s’ils ont adopté des approches moins radicales sur d’autres. En outre, la source des conflits futurs restait souvent dans les zones où les rivaux n’avaient pas résolu ou même tenté de régler leurs différends. Lorsque les pays s’attaquent aux questions fondamentales, il y a moins de sources de conflit pour lesquelles les relations pourraient se détériorer à l’avenir.

L’invasion russe de l’Ukraine en 2022 a probablement rendu les États-Unis et leurs alliés en Europe encore moins disposés à faire des concessions fondamentales qu’ils ne l’étaient auparavant ; par conséquent, une approche future moins dure à l’égard de la Russie est susceptible d’avoir des limites claires sur sa portée. Si les États-Unis optent pour une telle approche, les décideurs devraient être réalistes quant à la durabilité et au succès d’une telle approche limitée et moins intransigeante.

Une approche future moins dure des États-Unis à l’égard de la Russie et de portée limitée pourrait encore conduire à des gains limités mais durables

Les négociations entre les États forts et les États faibles ont permis de résoudre ou de créer des mécanismes pour mieux gérer un ou plusieurs conflits d’intérêts. Bon nombre de ces gains (par exemple, la division de facto de l’Europe en sphères d’influence après la Seconde Guerre mondiale, le nouveau START de 2010) se sont avérés durables, survivant à une détérioration des relations sur d’autres questions pendant des années ou plus. Cela ne signifie pas qu’une future portée limitée des États-Unis à la Russie aurait nécessairement cet effet, bien que les études de cas suggèrent qu’il existe un potentiel de gains durables, bien que limités, d’une approche limitée et moins intransigeante.

Dans un contexte de temps de paix, il semble y avoir peu de preuves que négocier avec la Russie ou faire des concessions limitées l’encouragera à devenir plus exigeante ou agressive.

Compte tenu de la guerre russe de 2022 en Ukraine, la prudence quant à savoir si la Russie pourrait être encouragée par les futures politiques américaines à entreprendre une nouvelle agression est certainement justifiée. La Russie a clairement démontré sa volonté de recourir à la force pour atteindre ses objectifs, même face à des coûts substantiels. La question pour les futurs décideurs américains, cependant, est de savoir si une approche moins dure rendrait la Russie plus ou moins susceptible de poursuivre les types d’agression ou d’autres demandes croissantes dont elle a clairement démontré qu’elle est capable. À cet égard, nos études de cas fournissent peu de données préoccupantes. La Russie peut rester un agresseure, l’État révisionniste, mais aussi tous les États les plus faibles dans nos études de cas. Rien ne prouve que ces États soient devenus plus exigeants ou agressifs lorsqu’un État plus fort a adopté une approche moins dure à leur égard.

Tenter de mettre en œuvre des approches moins radicales pourrait créer des groupes nationaux déterminés à réussir aux États-Unis et en Russie.

Une fois que les dirigeants décident d’adopter des approches moins radicales, ces dirigeants sont souvent publiquement identifiés au succès ou à l’échec des approches, ce qui en fait de fervents défenseurs de la poursuite des approches moins radicales. Une telle dynamique a pu être observée après la réinitialisation de 2009, lorsque le président Dmitri Medvedev s’est montré disposé à répondre aux demandes clés des États-Unis malgré les objections des partisans de la ligne dure russe. À l’avenir, le soutien des dirigeants pourrait rendre une approche moins dure des États-Unis à l’égard de la Russie plus durable ou plus fructueuse que prévu. Bien que les pressions politiques soient susceptibles de dissuader fortement les décideurs américains de poursuivre des approches moins radicales à l’égard de la Russie, veiller à ce que de telles politiques produisent un succès visible peut inciter les responsables à être plus patients et flexibles dans la mise en œuvre de la politique de manière à améliorer les perceptions russes de la sincérité de l’approche américaine.

La Russie pourrait être plus disposée à répondre aux offres de négociation des États-Unis pendant les périodes où elle estime que les tendances internationales vont à son encontre

Un État plus faible qui refuse de rendre la pareille à une approche moins dure pourrait changer de position lorsqu’il est confronté à une menace plus prioritaire, telle que des tensions croissantes avec un autre rival ou des coûts et des risques perçus élevés ou croissants associés au statu quo. Bien que l’issue de la guerre russe de 2022 en Ukraine soit incertaine au moment de la rédaction de cet article, le conflit a déjà imposé à la Russie des coûts dramatiques qui, si ces coûts continuent d’être ressentis en Russie dans les années suivantes, pourraient aider à inciter la Russie à rendre la pareille aux approches moins radicales proposées par les États-Unis. Cependant, l’attrait de ces incitations pourrait être atténué par le fait que les États-Unis et leurs alliés imposent une grande partie des coûts que connaît la Russie. Ces efforts – et l’invasion russe de l’Ukraine qui les a provoqués – ont fortement accru l’hostilité dans les relations américano-russes et peuvent affecter la volonté russe d’offrir des concessions réciproques.

La combinaison de relations antagonistes entre les États-Unis et la Chine et de relations étroites entre la Russie et la Chine réduira la volonté russe de faire des concessions dans les négociations avec les États-Unis.

Le durcissement des tensions entre les États-Unis et la Chine est susceptible de réduire l’incitation de la Russie à répondre favorablement aux approches américaines moins radicales, en particulier celles qui sont de nature plus limitée. Pendant la détente, c’est l’inquiétude soviétique face au rapprochement naissant entre les États-Unis et la Chine, peu après la scission sino-soviétique, qui a encouragé Moscou à poursuivre des relations plus étroites avec Washington, de peur d’être mis à l’écart ou de faciliter un axe clair entre les États-Unis et la Chine s’opposant à ses intérêts.

L’arrangement actuel du triangle États-Unis-Russie-Chine est à peu près à l’opposé de la situation pendant la détente, et il n’a probablement été durci que par l’invasion russe de l’Ukraine en 2022. La Russie a peu de craintes, voire aucune, que la Chine puisse l’abandonner en faveur d’un plus grand engagement avec les États-Unis et ses alliés. L’absence de préoccupation russe au sujet de l’abandon chinois n’empêche pas la Russie d’accepter des approches américaines moins dures, mais elle supprime une incitation potentielle à rendre la pareille et pourrait signifier que Washington doit faire une offre comparativement meilleure à Moscou dans de telles négociations pour inciter la Russie à répondre plus favorablement qu’elle ne le ferait autrement.

Recommandations

Les objectifs des États-Unis dans leurs relations avec la Russie sont en pleine mutation et pourraient changer avec le temps. Par conséquent, nous formulons des recommandations sur la façon dont les décideurs américains devraient envisager des approches moins radicales en fonction de leurs objectifs.

Si les États-Unis souhaitent adopter une approche moins dure à l’égard de la Russie comme moyen de stabiliser les relations, ils devront peut-être s’engager dans des négociations sur les préoccupations fondamentales de la Russie en matière de sécurité.

Les études de cas suggèrent qu’une approche moins intransigeante qui répond aux préoccupations fondamentales en matière de sécurité est plus susceptible de stabiliser durablement les relations qu’une approche qui ne touche que des domaines secondaires de différend ou des questions d’intérêt commun pour les deux parties. Dans le contexte des relations américano-russes, cela signifierait probablement que si les États-Unis espèrent utiliser une approche moins dure pour stabiliser les relations américano-russes à l’avenir, ils devront probablement élargir la portée des négociations. pour résoudre les conflits d’intérêts fondamentaux, d’abord et avant tout en ce qui concerne l’Ukraine, mais aussi la défense antimissile et l’ordre régional en Europe et en Eurasie. Dans le passé, les États-Unis ont estimé que les coûts de l’accommodement de la Russie sur ces questions étaient trop élevés.

Si les États-Unis adoptent une approche limitée et moins intransigeante pour atteindre des objectifs plus étroits, les États-Unis devraient rester conscients que la relation se détériorera probablement en raison des questions non résolues.

Les États-Unis pourraient poursuivre une approche limitée et moins dure à l’égard de la Russie (une approche qui ne réponde pas aux préoccupations fondamentales de la Russie) pour atteindre des objectifs plus étroits plutôt qu’une stabilisation plus générale de la relation. Une telle approche peut produire certains succès, mais l’histoire suggère que si les États-Unis choisissent une telle approche, ils devraient rester prêts à une détérioration future ou à des crises dans les relations américano-russes.

Le meilleur moment pour la sensibilisation des États-Unis à la Russie peut être pendant une période plus constructive dans les relations américano-chinoises ou lorsqu’il y a des tensions dans les relations sino-russes

Les relations de la Russie avec la Chine et les États-Unis ne sont pas entièrement séparées l’une de l’autre. Dans les périodes passées de tension avec la Chine, comme dans les années 1970, la Russie a cherché des relations plus constructives avec les États-Unis et l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord comme couverture; à l’inverse, le nadir récent dans les relations américano-russes s’est accompagné des relations sino-russes les plus étroites de mémoire récente. Le niveau élevé actuel de tensions entre les États-Unis et la Chine réduit considérablement les inquiétudes que la Russie pourrait avoir au sujet d’une éventuelle entente entre les États-Unis et la Chine. Cependant, si les relations américano-chinoises devenaient plus constructives, Moscou pourrait ressentir une plus grande insécurité quant à sa position mondiale et pourrait aborder les négociations avec Washington d’un point de vue plus constructif.

Lorsque les décideurs évaluent des approches moins radicales, ils devraient tenir compte des effets de toute politique radicale qu’ils soutiennent simultanément.

Lors de l’évaluation des effets des approches moins radicales, il convient de tenir compte de l’ensemble des politiques américaines qu’un rival a connues – ainsi que d’autres facteurs, tels que la politique intérieure et les relations avec les pays tiers. Se concentrer uniquement sur les corrélations entre les gestes coopératifs et le comportement indésirable des rivaux américains peut conduire à des évaluations non fondées des coûts et des avantages que l’on devrait attendre d’options moins rigides.

Les analystes devraient générer et comparer les options pour des approches américaines moins radicales à l’égard de la Russie

La montée en puissance de la Chine et les défis intérieurs des États-Unis signifient que les États-Unis pourraient envisager des approches moins dures envers la Russie à l’avenir. Les analystes américains devraient examiner quelles approches spécifiques seraient viables, compte tenu des intérêts américains et russes, des préférences et du comportement des pays directement touchés par la concurrence américano-russe (par exemple, l’Ukraine), de la dynamique de l’alliance américaine et d’autres facteurs. Il serait utile que les analystes génèrent des options que les décideurs américains pourraient évaluer – et mettre en œuvre si l’occasion d’utiliser une approche moins dure se présente. Les chercheurs pourraient également examiner s’il existe des conditions dans lesquelles les approches moins radicales enhardissent les rivaux.