L’effort de reconstruction d’après-guerre en Ukraine pourrait être le plus grand effort de reconstruction d’après-guerre de l’histoire moderne. Les États-Unis et l’Europe ont commencé à planifier le succès de l’Ukraine. Les auteurs de ce rapport examinent les efforts antérieurs de réforme et de reconstruction de l’après-guerre et de l’après-guerre afin d’en tirer des leçons et d’informer les décideurs. Ils discutent également des arrangements en matière de sécurité, qui seront essentiels au succès de la reconstruction.
Alors que la reconstruction en Irak et en Afghanistan était plus récente, l’Ukraine est fondamentalement différente. Au lieu de cela, des leçons plus pertinentes peuvent être tirées des efforts de réforme et de reconstruction véritablement transformateurs en Europe occidentale après la Seconde Guerre mondiale, en Europe centrale et orientale après la guerre froide et dans les Balkans occidentaux après les guerres en ex-Yougoslavie. Dans tous ces cas, les États-Unis ont fourni des capitaux d’amorçage et de la sécurité, et les Européens ont fourni la majeure partie du financement et ont fait progresser le processus d’intégration européenne.
La reconstruction d’après-guerre en Ukraine est peut-être le plus grand effort de reconstruction de l’histoire moderne. Les États-Unis et l’Europe ont commencé à planifier son succès. Au cours des 75 dernières années, ils ont participé à de multiples efforts de reconstruction. Il sera important de tirer les leçons des efforts les plus appropriés pour planifier la réforme et la reconstruction de l’Ukraine.
Au cours de ce siècle, les efforts de reconstruction les plus notables des États-Unis ont eu lieu en Irak et en Afghanistan, mais ce ne sont pas les bons modèles. L’Ukraine est fondamentalement différente. Lorsque les combats ralentissent, il est peu probable qu’il y ait une insurrection ou une guerre civile. Des leçons plus pertinentes peuvent être tirées de la reconstruction véritablement transformatrice de l’Europe occidentale après la Seconde Guerre mondiale, de l’Europe de l’Est après la guerre froide et des Balkans occidentaux après l’éclatement violent de la Yougoslavie. La formule de base de ces efforts de reconstruction a été établie très tôt. Les États-Unis ont fourni des capitaux d’amorçage et la sécurité, tandis que les Européens ont fourni la majeure partie du financement et ont fait progresser le processus historique d’intégration européenne.
La sécurité est essentielle à la reconstruction de l’Ukraine
Sans sécurité, la reconstruction vacillera. Une sécurité durable donne aux entreprises et aux investisseurs la confiance nécessaire pour prendre des risques et prendre des engagements à long terme. L’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a assuré la sécurité de la reconstruction européenne après la Seconde Guerre mondiale et la guerre froide et a déployé plus de 100 000 soldats de la paix en Bosnie, au Kosovo, en Croatie et en Macédoine après l’éclatement de la Yougoslavie. La sécurité de l’Ukraine d’après-guerre sera tout aussi essentielle.
Une fois les combats terminés, la promesse d’une aide à la reconstruction et de l’adhésion à l’Union européenne (UE) donnera à l’Ukraine de puissantes incitations positives pour maintenir la paix. La Russie ne se verra pas offrir d’avantages comparables. Son adhésion à la paix devra reposer principalement sur la dissuasion.
Cela pourrait prendre diverses formes. Les États-Unis et leurs alliés peuvent promettre de perpétuer les arrangements actuels pour la fourniture d’armes, de munitions, de formation et de conseils occidentaux. Ils pourraient également menacer ou même forcer l’Ukraine si la Russie réattaque. Ou ils pourraient faire entrer l’Ukraine dans l’OTAN.
Bien que des mesures de dissuasion plus fortes puissent rendre moins probable la reprise des combats, elles pourraient également accroître la perception de la menace de la Russie, ce qui pourrait conduire Moscou à prendre des mesures désespérées. Et, si la dissuasion échoue, le conflit qui en résultera sera moins susceptible de se limiter à l’Ukraine.
Les arrangements pour la sécurité de l’Ukraine pourraient nécessiter de nouveaux modèles. L’architecture de sécurité de l’Europe offre depuis longtemps aux États un choix binaire : un pays fait partie de l’OTAN ou non. Les décideurs politiques devraient évaluer les alternatives pour l’Ukraine, qui n’a jamais vraiment correspondu à ce modèle.
Leçons tirées de la reconstruction d’après-guerre et d’après-catastrophe naturelle
Les États-Unis ont joué un rôle de premier plan dans la reconstruction d’après-guerre de l’Europe, qui a duré 75 ans. Elle a également souvent joué un rôle central dans la réponse à des catastrophes naturelles de grande ampleur. Comme la guerre, ces catastrophes entraînent une destruction importante des infrastructures physiques et des systèmes socio-économiques. Des leçons pour la reconstruction de l’Ukraine peuvent être tirées des conséquences des guerres et des catastrophes naturelles.
L’organisation de la reconstruction de l’Ukraine devrait être décidée à l’avance. Il y a quelques principes simples : l’Ukraine doit fixer des priorités. Les États-Unis devraient être le fer de lance de la sécurité, et l’UE devrait être le fer de lance de la reprise économique. Mais les États-Unis et les pays d’Europe devront être impliqués dans la sécurité et la reprise économique.
Après la chute du mur de Berlin et la libération de l’Europe centrale et orientale, le Congrès américain a donné à un seul coordinateur principal de larges pouvoirs de surveillance. Réplication cela pour l’Ukraine aidera l’effort de reconstruction des États-Unis. Les États-Unis, l’Europe et les agences multilatérales devraient avoir de hauts fonctionnaires sur le terrain à Kiev en contact quotidien avec les autorités ukrainiennes ; Les conférences périodiques des donateurs sont insuffisantes.
La reconstruction de l’Ukraine aura besoin d’un inspecteur général fort et digne de confiance pour préserver l’intégrité de l’aide, en particulier compte tenu du bilan de Kiev en matière de corruption depuis son accession à l’indépendance en 1991. Les donateurs internationaux devraient, parallèlement, instituer un suivi efficace et être prêts à mettre fin au financement en cas de corruption.
L’échelonnement et la hiérarchisation des tâches essentielles – déminage, déblaiement des décombres, construction d’abris et d’écoles, fourniture de soins médicaux de base – sont nécessaires pour relancer la reconstruction et aider les gens à revenir. La conditionnalité de l’aide est importante, tout comme les perspectives d’adhésion à l’UE et d’intégration économique pour le commerce et l’investissement. Les efforts de reconstruction doivent solliciter et répondre aux priorités locales. Les millions de personnes déplacées et de réfugiés ne rentreront pas de manière organique, de sorte que les décideurs devront faciliter les retours.
Pour financer la réforme et la reconstruction, l’aide internationale, le financement privé et les ressources propres de l’Ukraine sont nécessaires. Historiquement, l’aide a fourni un montant relativement faible du total, mais, surtout, elle attire d’autres financements et sert de capital-risque lorsque le secteur privé est réticent. Les actifs russes, tant publics que privés, pourraient constituer une partie importante du soutien à l’Ukraine, bien que leur utilisation nécessitera de solides justifications juridiques et pourrait soulever des risques systémiques à long terme à la fois pour la centralité du système financier américain dans la finance mondiale et pour la domination du dollar.
Maintenir le soutien du public à la reconstruction
Le redressement de l’Ukraine pourrait prendre des décennies. Un soutien public durable sera vital. En 1948, l’administration du président Harry Truman et les dirigeants du Congrès se sont lancés dans un effort bipartite bien coordonné pour obtenir l’approbation du public pour le plan Marshall, l’archétype de l’effort de reconstruction d’après-guerre. Bien que le plan Marshall se distingue, rétrospectivement, comme un grand succès, son approbation n’était pas du tout certaine. Les États-Unis auront besoin d’une stratégie publique similaire pour l’Ukraine.
Implications pour l’action
L’élaboration de plans pour la reconstruction de l’Ukraine, la contribution à celle-ci et la supervision seront un processus complexe; Les corrections de trajectoire sont certaines au fur et à mesure que la mise en œuvre commence et se poursuit. Mais les États-Unis ont trois actions prioritaires avant même que les tirs dans la guerre de la Russie contre l’Ukraine ne cessent.
Premièrement, les décideurs américains doivent examiner attentivement les alternatives, anciennes et nouvelles, pour la sécurité ukrainienne en vue de s’engager avec leurs alliés. Cela sera crucial pour tous les autres aspects de la reconstruction.
Deuxièmement, l’administration et le Congrès devraient approuver une version moderne des lois qui ont permis les activités américaines en Europe centrale et orientale et dans l’ex-Union soviétique après la guerre froide – la loi sur le soutien à la démocratie en Europe de l’Est (SEED) et la loi sur la liberté de la Russie et des démocraties eurasiennes émergentes et des marchés ouverts (FREEDOM). Une nouvelle loi jettera les bases de l’organisation de l’effort américain et créera le poste de coordinateur habilité, comme cela a été créé dans le passé, pour traiter avec les gouvernements européens, les institutions financières internationales et le peuple et le gouvernement en Ukraine. La nouvelle loi devrait inclure à la fois un inspecteur général et un mécanisme de suivi et d’évaluation.
Troisièmement, tout le cours futur de la reconstruction de l’Ukraine bénéficiera du développement et de la mise en œuvre d’un effort bipartite pour expliquer et renforcer le soutien du peuple américain à une politique américaine à plus long terme en Ukraine. Un tel soutien ne peut être tenu pour acquis.
Le défi de la réforme et de la reconstruction de l’Ukraine après l’invasion à grande échelle de la Russie en février 2022 doit être considéré à la lumière du bilan réussi de l’Europe d’après-guerre et des politiques sécuritaires et économiques cohérentes des États-Unis depuis 75 ans. Sécurité et reconstruction iront de pair, comme elles l’ont fait après la Seconde Guerre mondiale. Lors de l’élaboration du plan Marshall, la participation de toute l’Europe, y compris de l’Union soviétique, a été jugée possible, mais l’Union soviétique a bloqué cette participation. Une Ukraine sûre, économiquement prospère et pleinement intégrée dans les institutions européennes sera une réalisation majeure, menant à bien le projet européen multigénérationnel construit sur les fondations d’un partenariat transatlantique durable.